Waarom kunnen we toeslagen niet gewoon afschaffen? En andere vragen beantwoord over het bestaansminimum en bestaanszekerheid

Het nieuwe kabinet wil toeslagen op de korte termijn verder verhogen om mensen te steunen in hun bestaanszekerheid. Op de lange termijn moet het complexe toeslagenstelsel op de schop. Regelmatig krijgen we er vragen over in onze chat, daarom een uitleg.

We spraken met woordvoerder van de Dienst Toeslagen Jaap Eikelboom en met hoogleraar Belastingen en Openbare Financiën Arjan Lejour (Tilburg University). Zij leggen uit waarom de toeslagen ooit zijn ingevoerd, wat het stelsel complex maakt en hoe overheid en kabinet het proberen te vereenvoudigen.

Helpen wie onder het bestaansminimum komt

"Het idee dat er een bestaansminimum moest zijn, en dat de overheid mensen moet helpen die daar zelf niet aan komen, ontstond al in de jaren 50 en 60, toen we in Nederland ons stelsel van sociale zekerheid uitbreidden", begint Arjan Lejour. Hij is hoogleraar Belastingen en Openbare Financiën bij Tilburg University.

Inmiddels hebben we een uitgebreid toeslagenstelsel, dat voor miljoenen Nederlanders onmisbaar is om de kosten voor zorg, wonen en kinderen te betalen. In 2023 maakten 5,5 miljoen huishoudens gebruik van de toeslagen waar zij recht op hadden.

Beperkt tot mensen die het nodig hebben

"De overheid zou iedereen toeslagen kunnen geven", vertelt Lejour, "maar dan is het nadeel dat de toeslagen ook terechtkomen bij mensen die ze niet echt nodig hebben. Dat kost de overheid onnodig veel geld."

"Door toeslagen afhankelijk te maken van het inkomen, wordt de ondersteuning daarom beperkt tot de groep die zonder toeslagen onvoldoende inkomen heeft om noodzakelijke kosten te betalen, en onder het bestaansminimum zou komen", legt hij uit.

Duidelijke absolute grens

Het bestaansminimum is het minimale bedrag waarvan de overheid bepaalt: dit hebben mensen nodig om basisbehoeften zoals eten, onderdak en kleding te kunnen dekken. "Het heeft een duidelijke, absolute grens. En als je minder verdient dan die grens, dan word je tegemoet gekomen met een uitkering en eventueel ook met aanvullende toeslagen", legt Lejour uit.

Wat is de definitie van het 'bestaansminimum' en het bijbehorende budget?

De precieze hoogte van het bedrag van de bijstandsuitkering stelt de overheid ieder halfjaar opnieuw vast, en hangt daarnaast af van bijvoorbeeld je leeftijd en leefsituatie.

Meer dan alleen voor bestaansminimum

Maar toeslagen dienen een bredere behoefte dan alleen om mensen aan het bestaansminimum te helpen, vertelt woordvoerder van de Dienst Toeslagen Jaap Eikelboom.

"Ze zijn in het leven geroepen om mensen financieel te ondersteunen in specifieke levensfases en de vaste lasten die daarbij horen. Het kindgebondenbudget en de kinderopvangtoeslag zijn bijvoorbeeld alleen gericht op mensen met jonge kinderen, en de huurtoeslag is specifiek voor huurders en niet voor mensen met een koopwoning", legt hij uit.

Hoogtes en voorwaarden verschillend per toeslag

De toeslagen hebben daarom ook niet zo'n duidelijke, absolute inkomensgrens als dat de de bijstand die heeft. "De huurtoeslag is bijvoorbeeld ook afhankelijk van de hoogte van je huur", zegt Eikelboom.

"Vroeger verviel je recht op huurtoeslag meteen als je inkomen hoger werd en boven een grens raakte," voegt Lejour daaraan toe, "maar omdat het dan niet motiverend is om meer te gaan werken, wordt ook naar andere factoren dan je inkomen gekeken en zijn de hoogtes en voorwaarden verschillend per toeslag."

Toeslagen om bestaanszekerheid te versterken

"Het aanpassen van een van de toeslagen kan dan ook een gerichte manier zijn om bij de doelgroep te komen die het het hardst nodig heeft", vervolgt Eikelboom.

"Het toeslagenstelsel is dus niet alleen bedoeld om mensen aan het bestaansminimum te helpen, maar ook om gericht de bestaanszekerheid van specifieke groepen te versterken."

Waarom het totaalbedrag aan toeslagen hoger is dan ooit

Het totaalbedrag aan uitbetaalde zorgtoeslag, huurtoeslag, kinderopvangtoeslag en kindgebondenbudget kwam vorig jaar uit op een recordbedrag van zo'n 20 miljard euro. Het bedrag is in 10 jaar tijd meer dan verdubbeld, want lag in 2013 nog rond de 9 miljard.

"Uiteraard heeft dat vooral te maken met inflatie", verklaart Eikelboom. "De hoogtes van de toeslagen worden altijd aangepast aan het prijsniveau. Dus als de kosten voor dagelijks onderhoud, zorg en huur toenemen, dan doen de toeslagen dat ook."

Gestegen kosten

"Maar specifiek in de afgelopen jaren is het bedrag ook hoger uitgevallen, doordat het vorige kabinet ervoor koos het toeslagensysteem te gebruiken om wat te doen aan de gestegen kosten", gaat hij verder.

"Het riep bijvoorbeeld een energietoeslag in het leven, die gemeenten konden uitkeren om de gestegen energiekosten tegemoet te komen. Ook verhoogde het andere toeslagen, en paste het enkele voorwaarden aan."

Tegenstrijdigheid van verhogen én hervormen

Het nieuwe kabinet heeft in het regeerprogramma aangekondigd de huurtoeslag en het kindgebonden budget te willen verhogen, om armoede tegen te gaan. Tegelijkertijd spreekt het de ambitie uit om te onderzoeken hoe het toeslagenstelsel hervormd kan worden.

De planbureaus gaven deze week aan deze kabinetsplannen tegenstrijdig te vinden. "Het vergroten van de financiële bestaanszekerheid door op korte termijn toeslagen te verhogen, kan het langetermijndoel om het stelsel te vereenvoudigen lastiger maken." In het nieuwe stelsel kunnen huishoudens met lage inkomens mogelijk minder gericht ondersteund worden. Maar door de toeslagen nu te verhogen, worden mensen juist meer afhankelijk van ondersteuning. Die afhankelijkheid kan de overgang naar een eenvoudiger stelsel moeilijker maken.

Zomaar afschaffen is moeilijk

Dat het toeslagensysteem eenvoudiger moet, staat inmiddels buiten kijf. "Het kabinet zet hiermee de ambitie van het vorige kabinet voort. Dat kabinet kwam samen al tot de consensus dat het stelsel anders moet, omdat het te complex is voor veel mensen", zegt Eikelboom.

Maar het toeslagensysteem zomaar afschaffen, is lastig. "Als je dat zou doen, zakken miljoenen mensen opeens onder de grens van het bestaansminimum. Er moet dan dus iets voor het huidige stelsel in de plaats komen", zegt Eikelboom. "Het vorige kabinet heeft begin 2024 een verkenning laten uitvoeren naar alternatieven. Daaruit blijkt dat er geen perfect alternatief is: alles kent zijn voor- en nadelen. Dat maakt het lastig."

Financiele geletterdheid en actievermogen

Hoogleraar Lejour licht dit toe: "Het toeslagensysteem is grotendeels gebaseerd op je huidige inkomen. Dat geeft sommige mensen veel onzekerheid. Zeker mensen die bijvoorbeeld een paar maanden wel werken, en dan weer niet, of kleine ondernemers die wisselend verdienen. De ene maand hebben zij dan meer recht op toeslagen dan de andere maand."

"Bovendien moeten mensen veranderingen in inkomen zélf doorgeven aan de Belastingdienst," vertelt hij verder. "We weten vanuit de toeslagenaffaire dat dat onhandig is. Het vraagt veel financiële geletterdheid en actievermogen voor iets waar die mensen recht op hebben."

Terugvorderingen

Daarbij leidt het tot onnodig veel terugvorderingen. "Wanneer mensen vergeten wijzigingen in hun inkomen door te geven, kunnen er vervelende situaties ontstaan waarin mensen achteraf te veel ontvangen toeslagen moeten terugbetalen", zegt Lejour.

Van de 20 miljard aan uitgekeerde toeslagen vorderde de Dienst Toeslagen afgelopen jaar zo'n 1,5 miljard terug.

Toeslagen zorgen voor een onduidelijk huishoudboekje, waarom kunnen ze niet gewoon worden afgeschaft?

Experiment van Dienst Toeslagen

Om het aantal terugvorderingen te beperken, is de Dienst Toeslagen in augustus een experiment gestart waarbij zij zelf aanpassingen in de toeslagen doorvoert zonder dat mensen hun gegevens hoeven aan te passen.

"Je krijgt niet zomaar een brief als wij nog nooit contact met je hebben gehad. Maar sommige mensen hebben we al heel vaak benaderd met brieven, gesprekken, en via sociale organisaties, maar die reageren nog steeds niet op onze verzoeken om gegevens aan te passen", legt Eikelboom uit.

Zorgvuldigheid

Hij gaat verder: "Het gaat om die groep van zo'n 12.000 mensen voor wie we dit experiment gestart zijn. We hopen dat het helpt als wij de gegevens aanpassen, zodat ze niet geconfronteerd worden met een te hoge toeslag die ze moeten terugbetalen."

"We laten de mensen in het experiment van tevoren weten dat we hun toeslag zullen aanpassen, maar ook dat ze altijd het recht hebben om dit terug te draaien, en doen dit met alle zorgvuldigheid", benadrukt Eikelboom. "Het experiment loopt tot het einde van het jaar, en of het een succes is, is onder meer afhankelijk van de reacties van bijvoorbeeld sociale diensten en natuurlijk van de mensen zelf: hebben ze het überhaupt gemerkt, hebben ze er last van gehad?", vertelt Eikelboom.

Met experiment stap in de richting van hervormingen

Het experiment laat de wens zien om het toeslagensysteem nu al efficiënter te maken. Het is een stap in de richting van de gewenste hervormingen van het kabinet. Die noemt in het regeerprogramma de kortetermijnambitie om niet langer met terugwerkende kracht toeslagen aan te passen als gevolg van besluiten over kinderbijslag of verblijfsstatus.

Een complete hervorming van het stelsel zal nog jaren duren, maar is volgens het kabinet belangrijk om de bestaanszekerheid van burgers te versterken en het stelsel weer in lijn te brengen met het oorspronkelijke doel ervan. Het huidige stelsel leidt "soms juist tot bestaansonzekerheid, in plaats van dat het die verlicht."