Kan nieuwe wetgeving niet sneller? Waarom het proces soms jaren duurt

Dat er jaarlijks 1,5 miljard euro aan zorggeld naar criminelen gaat, terwijl dit met een kleine wetswijziging kan worden tegengegaan, riep bij veel kijkers van EenVandaag verbazing op. Waarom duurt het aanpassen van de wet zo lang? En kan er desnoods geen noodwet worden ingezet?

Proces nieuwe wetgeving

Het lijkt soms eenvoudig: er is een probleem, politici bedenken er een oplossing voor en de nieuwe regels worden vervolgens ingevoerd. Maar in de praktijk kunnen daar al gauw maanden of zelfs jaren overheen gaan.

Ingrid Leijten is hoogleraar staatsrecht aan Tilburg University. Ze legt uit hoe dat kan, en welk proces doorlopen moet worden voordat een wet doorgevoerd kan worden in Nederland en waarom dit tijd kost.

'Memorie van toelichting'

Een nieuwe wet of wetswijziging begint met een wetsvoorstel. Dat kan worden ingediend door de regering, maar ook door Kamerleden. Bij zo'n voorstel hoort een zogenoemde 'memorie van toelichting', vertelt Leijten.

Daarin wordt onder meer uitgelegd waarom een wet nodig is, hoe de voorgestelde oplossing werkt en hoe deze past binnen de huidige wet- en regelgeving. "Die toelichting kan vijf, maar ook honderd pagina's zijn."

Meerdere controles

Een wetsvoorstel wordt vervolgens eerst voorgelegd aan de Raad van State, het belangrijkste adviesorgaan van de regering. Die kijkt onder andere of de nieuwe wet juridisch klopt, uitvoerbaar is en binnen bestaande regels past.

Na dat advies volgt de parlementaire behandeling. De Tweede Kamer bespreekt het voorstel en kan het eventueel aanpassen. Daarna wordt er over gestemd. Als een meerderheid voor is, gaat het voorstel naar de Eerste Kamer, die de nieuwe wet ook toetst.

Handtekening van koning

Leijten benadrukt dat deze controles belangrijke onderdelen van de democratische rechtsstaat zijn. "De Tweede en Eerste Kamer zijn immers de mensen die wij hebben gekozen om dat te doen, om die verschillende perspectieven te laten horen."

Als ook de Eerste Kamer instemt, moet de nieuwe wet nog door het staatshoofd worden bekrachtigd. Dat betekent dat koning Willem-Alexander zijn handtekening eronder moet zetten. Daarna wordt de wettekst gepubliceerd in het Staatsblad. "Want we moeten wel weten welke wetten voor ons gelden en vanaf wanneer", legt de hoogleraar uit.

Geen vaste termijn

Er bestaat geen vaste termijn voor het maken van een nieuwe wet, zegt Leijten. Soms kan het proces snel gaan, bijvoorbeeld als de voorbereiding eenvoudig is en veel politieke partijen het met ermee eens zijn.

Maar er zijn ook genoeg wetsvoorstellen waar het allemaal ingewikkelder ligt en dan duurt het snel al een stuk langer, weet ze. "Het kan echt variëren van een maand tot jaren."

Inspraak van burgers

En ook als politici het in grote lijnen eens zijn over een oplossing, kost een nieuwe wet tijd. Want ook dan is nog steeds een grondige juridische voorbereiding nodig, benadrukt Leijten.

Burgers, organisaties, deskundigen en andere betrokkenen kunnen bovendien vaak al vóór de parlementaire behandeling reageren op een wetsvoorstel. "Dat gebeurt via een consultatieronde. Op basis van die reacties kan het voorstel dan nog worden aangepast."

Versnelling bij spoed

Als er sprake is van een acute situatie, kan een wetsvoorstel via een spoedprocedure sneller worden behandeld door het parlement, legt Leijten uit. Maar ook dan verdwijnen volgens haar de wettelijke waarborgen niet zomaar.

Dat is essentieel, benadrukt de hoogleraar, zeker als een nieuwe wet de overheid extra bevoegdheden geeft. "Want dan kan die macht ook worden misbruikt", waarschuwt ze.

Noodwet tijdens crisis

Een stap verder dan een spoedprocedure is noodwetgeving. Alleen is een ernstig maatschappelijk probleem zoals zorgfraude niet genoeg om die route in te zetten. Daarvoor moet er sprake zijn van een acute crisis waarin direct handelen noodzakelijk is, bijvoorbeeld een natuurramp.

Volgens Leijten is het juist bij ingrijpende maatregelen onmisbaar dat in verschillende fases kritisch naar een wetsvoorstel wordt gekeken. Maak je van het omzeilen van het parlement een gewoonte, dan vervallen de democratische spelregels die burgers beschermen.

Uitvoering kost tijd

En als een nieuwe wet eenmaal is ingegaan, betekent dit niet automatisch dat alles ook meteen anders gaat. De uitvoering kan tijd kosten, zegt Leijten. Zo moeten uitvoeringsorganisaties zich voorbereiden en daar hebben zij voldoende kennis, mensen en middelen voor nodig.

"Als een dienst ineens een nieuwe bevoegdheid krijgt", legt ze uit. "Maar ze hebben daarvoor niet de capaciteit of de kennis of kunde in huis, dan heeft het echt een aanloop nodig."

Lange adem hebben

De hoogleraar wil de verwachtingen daarom een beetje temperen: wetgeving is een proces van lange adem. Terwijl we in de huidige maatschappij eraan gewend zijn geraakt dat alles snel geregeld is, ziet ze. "Je bestelt vandaag iets en dat wordt morgen al bezorgd."

Het democratisch proces kan dan frustrerend langzaam voelen, zeker als er snel een oplossing nodig lijkt. Maar al die controles zijn wel belangrijke stappen om onze democratische rechtsstaat te beschermen tegen ondoordachte wetgeving en machtsmisbruik, benadrukt ze.

Zorgfraude tegengaan

Een wetswijziging om zorgfraude tegen te gaan is dus makkelijker gezegd dan gedaan. Leijten denkt dan ook niet dat de vraag moet zijn hoe snel de wet - in dit geval de Wet Bibob - kan worden aangepast, maar of de voorgestelde wetswijziging het probleem daadwerkelijk oplost.

Zo is het de vraag of een uitbreiding van de Wet Bibob wel de juiste route is, of dat er eerder in het proces strenger moet worden gecontroleerd op zorgaanbieders. "Er zijn echt nog wel verschillende visies op mogelijk en we moeten wel de tijd nemen om dat goed te doordenken."