Voor iedere dag dat het afgesproken maximale aantal asielzoekers in Ter Apel wordt overschreden, moet uitvoeringsorganisatie COA een dwangsom betalen aan de gemeente Westerwolde. Zo'n dwangsom tussen overheden is uitzonderlijk. En dat roept vragen op.

In de chat kregen we vragen over de dwangsom die de rechter heeft opgelegd aan het COA. Waarom gebeurt dat in een rechtszaak tussen een gemeente en een overheidsorganisatie? En waar wordt die van betaald? We legden het voor aan hoogleraar bestuursrecht Herman Bröring (Rijksuniversiteit Groningen) en universitair hoofddocent bestuursrecht Viola Bex-Reimert (Universiteit Utrecht), die ook onderzoek doet naar asielrecht.

'De overheid' bestaat niet

Om te beginnen is het belangrijk om te beseffen dat 'de overheid' niet bestaat, benadrukt Bröring. "De overheid is geen eenheid, maar een hele complexe organisatie, bestaande uit allerlei onderdelen. Provincies zijn overheid. Gemeenten zijn overheid. Waterschappen zijn overheid. Het Openbaar Ministerie is overheid. De Belastingdienst is overheid. Het COA is overheid. Zelfs de rechter is overheid."

Al die verschillende overheden hebben eigen belangen, legt hij uit. "De gemeente Westerwolde heeft bijvoorbeeld eigen belangen voor het dorp Ter Apel, en de mensen die daar wonen. Het COA heeft eigen belangen voor de landelijke opvang van asielzoekers. Die belangen kunnen botsen en leiden tot een verschil van inzicht. Dat komt vaak voor, tussen overheden."

'Rechtszaak is zwaktebod'

Wat niet vaak voorkomt, is dat overheden een rechtszaak tegen elkaar starten, zegt Bröring: "Ze gaan eerst met elkaar in gesprek. Als ze er dan niet uitkomen, en het conflict op het bordje van de rechter komt te liggen, voelt dat als falen. Want het is in principe aan de politiek en aan bestuurders om oplossingen te vinden. Een rechtszaak is daarom een zwaktebod."

Toch zijn er voorbeelden, weet de hoogleraar. "Denk aan de gaswinning in Groningen, waarover meerdere rechtszaken liepen tussen het ministerie in Den Haag en verschillende overheden in Groningen. En nu dus het voorbeeld van het COA en de gemeente Westerwolde."

Viola Bex-Reimert en Herman Bröring
Bron: Eigen beeld

Dwangsom als 'soort breekijzer'

Rechtsdeskundige Bex-Reimert begrijpt de keuze voor een dwangsom aan het COA wel: "De gemeente had al veel moeite gedaan om het COA hun afspraak te laten behalen, door heel veel te overleggen, door de Nationale Ombudsman in te schakelen, etcetera. Maar de situatie was onwenselijk geworden, en de gemeente kon haast niet anders dan een rechtsprocedure starten."

"De rechter zal hebben gezien dat er weinig schot in de zaak zat, en besloot dus om het COA een dwangsom op te leggen. Als een soort breekijzer", legt ze uit. Voor iedere dag waarop de limiet van 2.000 asielzoekers in het aanmeldcentrum wordt overschreden, moet het COA 15.000 euro betalen aan de gemeente Westerwolde. De dwangsom kan oplopen tot maximaal 1,5 miljoen euro.

Bekijk ook

Anders dan een boete

"Een dwangsom is bedoeld als 'stok achter de deur' om een afspraak na te komen", zegt Bex-Reimert. Een dwangsom is volgens haar echt iets anders dan een boete: "Met een boete wordt een overtreding bestraft, terwijl met een dwangsom wordt geëist dat de overtreding binnen een bepaalde tijd ongedaan wordt gemaakt."

De rechter kan niet alleen dwangsommen opleggen aan burgers, maar dus ook aan overheden. "Het basisidee achter die dwangsommen is dat de overheid een betrouwbare partner wil zijn. Ze wil ernaar streven afspraken na te komen", legt de rechtsdeskundige uit.

Rechterlijke gronden

Er zijn verschillende rechterlijke gronden op basis waarvan een dwangsom kan worden opgelegd, vertelt Bröring. "Het vaakst hoor je over dwangsommen omdat een instantie niet op tijd heeft besloten, of omdat die een overtreding heeft gemaakt."

Hij noemt de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), die dwangsommen opgelegd krijgt als asielaanvragen niet op tijd worden beoordeeld.

Bekijk ook

Zaken niet op orde

Verreweg de meeste dwangsommen worden opgelegd via het bestuursrecht. "Overheden mogen dingen die burgers niet mogen, zoals het verstrekken van subsidies en vergunningen. Als daarover een conflict is, dan verloopt dat via de bestuursrechter", legt Bex-Reimert uit.

Ze weet niet of de laatste jaren vaker dwangsommen worden opgelegd aan overheden of uitvoeringsinstanties. "Maar wat we in ieder geval zien is dat de organisaties die dwangsommen krijgen vaak niet op orde zijn, of het nu gaat om de IND, de Belastingdienst, of het CBR. Als gevolg van een politieke keuze, of een onbedoelde keuze, of allebei."

Ter Apel via civiel recht

Wat opvallend is aan de zaak rond Ter Apel, is dat het COA de dwangsom niet opgelegd kreeg via het bestuursrecht, maar via het civiel recht. "Het COA en de gemeente Westerwolde hadden een conflict over een overeenkomst", zegt Bex-Reimert daarover.

"In principe is 'een overeenkomst sluiten' iets wat burgers ook gewoon mogen doen. Daarom verliep de rechtszaak via de burgerlijk rechter", legt ze uit. "Dat het toevallig een overeenkomst was tussen twee overheden, doet er dan verder niet zoveel toe."

'Elkaar kunnen aanspreken'

Toch vinden sommige mensen in de webchat het lastig om te begrijpen dat de ene overheid een dwangsom opgelegd kan krijgen in een rechtszaak die is aangespannen door een andere overheid, leggen we de twee experts voor.

Bex-Reimert snapt dat: "Maar stel dat dat niet zou kunnen, dan zouden overheden een soort uitzonderingspositie krijgen. Ze zouden elkaar niet kunnen aanspreken op het nakomen van afspraken. En dat is onwenselijk."

Bekijk ook

Schuiven met belastinggeld?

Dwangsommen aan overheden worden meestal betaald met belastinggeld. Beide rechtsdeskundigen vinden dat volkomen logisch. "Waarmee moeten ze het anders betalen? Overheden hebben alleen geld dat voortkomt uit belastingen", benadrukt zowel Bex-Reimert als Bröring.

Toch is het niet zo dat er onzinnig geld heen en weer wordt geschoven, zegt die laatste. "Dat voelt misschien zo, maar dat is te simpel gedacht. Verschillende overheden hebben eigen begrotingen en eigen financiële verantwoordelijkheden."

Discussie rond asiel en migratie

Bex-Reimert denkt dat de vragen over belastinggeld ook in de webchat opkomen omdat asiel en migratie beladen thema's zijn. "Ik denk dat de politieke discussie over de wenselijkheid van migratie en asiel zich hier heel raar vermengd met juridische middelen."

"De rechter die de dwangsom oplegde aan het COA neemt geen stelling in over meer of minder asielzoekers", benadrukt ze. "Die kijkt gewoon naar wat er is afgesproken, op welke manier daar niet aan is gehouden, en hoe een partij alsnog gedwongen kan worden zich aan die afspraak te houden", zegt ze tot slot. "Vergeet niet dat een dwangsom echt een soort laatste redmiddel is. Die wordt niet zomaar opgelegd, pas als er al van alles is geprobeerd."

Vragen? Stel ze!

Heb je nog vragen of wil je reageren? Stuur ons dan hier een berichtje in onze chat. Elke donderdag vertellen we in de Doe mee-nieuwsbrief wat we met alle reacties doen. Wil je die in je mail? Meld je dan hier aan.